A doação de bem público imóvel municipal deve ser precedida de licitação?

Atualizado: Abr 23


A doação de bem público imóvel municipal deve ser precedida de licitação?


O tema da doação de bem público imóvel se mostra instigante para muitos empresários que pretendem desenvolver atividade econômica em determinado município, pois pode se tratar de uma importante ferramenta para o fomento a disposição do Estado.


Nesse sentido, há possibilidade de os municípios fomentarem a atividade de saúde ou educação, por exemplo, mediante a doação de bem público para a pessoa jurídica interessada em prestar esse serviço?


1. A noção elementar sobre o instituto da doação de bem público imóvel


A doação de bem público municipal aos particulares está prevista na Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos, correspondendo a alienação de bem público legalmente prevista.


A doação de bens públicos nada mais é do que a transmissão de coisa pública, pela pessoa da Administração Pública, para o particular, tendo em vista o interesse social devidamente justificado. Ou seja, não se trata de mero ato de vontade pelo qual alguém dispõe gratuitamente de seu patrimônio em benefício de terceiro, mas, sim, do atingir de um interesse público primário por meio da transferência de específico bem público (o beneficiado, portanto, deve ser a coletividade).[1]


É imprescindível que haja um interesse social que justifique a transmissão de bem imóvel do município para uma pessoa jurídica de direito privado, sob pena de violação de princípios aplicáveis à Administração Pública, tais como o da moralidade administrativa.


A doação de bem público imóvel pode ser feita mediante a instituição de encargos ou não. A doação com encargos, também dita “modal”, é aquela em que o Município pode estabelecer um ônus de executar uma prestação ou realizar uma atividade que, caso não seja assim realizada, poderá gerar a revogação (desconstituição) da doação realizada. Já a doação sem encargos é caracterizada como aquela que vem desacompanhada de qualquer ônus ou encargo.


Com relação a essas diferenças, tradicional e clara é a explicação de Hely Lopes Meirelles:


A administração pode fazer doações de bens móveis ou imóveis desafetados do uso público, e comumente o faz para incentivar construções e atividades particulares de interesse coletivo. Essas doações podem ser com ou sem encargos e em qualquer caso dependem de lei autorizadora, que estabeleça as condições para a sua efetivação, de prévia avaliação do bem a ser doado e de licitação. Só excepcionalmente poder-se-á promover concorrência para doações com encargos, a fim de escolher-se o donatário que proponha cumpri-los em melhores condições para a Administração ou para a comunidade. Em toda doação com encargo é necessária a cláusula de reversão para a eventualidade do seu descumprimento.[2]


Nota-se que a licitação pública é aplicável ao tema da doação de bem público imóvel, mas não se constitui a regra, conforme adiante será explicado.


2. A regulamentação legal sobre o tema no ordenamento jurídico brasileiro.


A previsão legal, para tanto, está no art. 17 da Lei Geral de Licitações, a Lei 8.666/1993:



Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas: 
I – quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos: 
() 4° A doação com encargo será licitada e de seu instrumento constarão, obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e cláusula de reversão, sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitação no caso de interesse público devidamente justificado; 

Ou seja, é possível observar que a doação de bem público imóvel pode ser feita, sem a realização de licitação pública, caso o município cumpra alguns requisitos:


  1. Autorização legislativa;

  2. Avaliação prévia do bem;

  3. Interesse público devidamente justificado.


Percebe-se que há exigência de realizar avaliação prévia e justificar o interesse social que envolverá a doação do bem público. No caso de empresa que pretende implantar infraestrutura social no município para o atendimento hospitalar ou prestação de serviço educacional, tem-se que o interesse social pode ser facilmente delineado.


Portanto, a doação deverá ser feita com encargos. Esses encargos, por sua vez, se referem à informações e metas simples, quais sejam, (i) construção de uma escola ou hospital de “X” metros quadrados; (ii) a construção da infraestrutura hospital deverá ser finalizada em até 24 (vinte e quatro) meses; (iii) a donatária deverá atender o número mínimo de “X” cidadãos.


O Tribunal de Justiça de Santa Catarina já se pronunciou a respeito de doações de bem público imóvel, manifestando-se no seguinte sentido:


A Administração Pública pode doar bens dominiais, contanto que observe os requisitos exigidos pela legislação pertinente, quais sejam, interesse público devidamente justificado e autorização legislativa (Lei Municipal n. 2.396 /95). Desta feita, verificando-se o cumprimento dos procedimentos legais para perfectibilização do ato de liberalidade, resta ao Município, após expedição do Decreto autorizativo, outorgar escritura pública de doação ao particular, nos termos da Lei Municipal permissiva.[3]


Ou seja, a regra na Administração Pública é a de que não poderá haver doação de imóveis públicos sem a previsão de encargos de interesse público a serem cumpridos pelo donatário, com prazo determinado em lei, sob pena de reversão ou retrocessão do bem ao poder público.


Importante é a explicação de Marçal Justen Filho sobre o tema:


Ressalva-se a hipótese de doação de bem público, gravada com encargo. Assim, por exemplo, poderá ser do interesse estatal a construção de um certo edifício em determinada área. Poderá surgir como solução promover uma doação de imóvel com encargo para o donatário promover a edificação. Essa é uma hipótese em que a doação deverá ser antecedida de licitação, sob pena de infringência do princípio da isonomia. Em outras hipóteses, porém, o encargo assumirá relevância de outra natureza. A doação poderá ter em vista a situação do donatário ou sua atividade de interesse social. Nesse caso, não caberá a licitação. Assim, por exemplo, uma entidade assistencial poderá receber doação de bens gravada com determinados encargos. (…) O instrumento de doação deverá definir o encargo, o prazo de seu cumprimento e a cláusula de reversão para o patrimônio público do bem doado em caso de descumprimento. A regra aplica-se tanto aos casos de dispensa de licitação como aqueles em que a licitação ocorrer.[4]


Vale observar que na doação também poderá ser concedida a isenção de IPTU e de ITBI enquanto as terras públicas se mantivessem em posse e propriedade da donatária.


3. Conclusões


É possível sintetizar algumas conclusões.


A doação de bem público imóvel municipal é permitida legalmente, podendo ser dispensada a licitação caso haja a previsão de encargos e o atendimento de interesse social devidamente justificado.


Fica evidente a possibilidade de se utilizar a dispensa de licitação prevista no art. 17, §4º, da Lei 8.666/1993, caso a donatária pretenda implantar infraestrutura social de interesse público no município.


A lei autorizativa deverá conter o (a) interesse social devidamente justificado, assim como a (b) avaliação prévia do terreno que será doado, (c) os encargos que a donatária terá que cumprir e o (d) prazo para cumprimento da finalidade ou utilização do bem público doado ao particular.


[1] MOREIRA, Egon Bockmann; GUIMARÃES, Fernando Vernalha. Licitação pública: a Lei Geral de Licitação – LGL e o Regime Diferenciado de Contratação – RDC. São Paulo: Malheiros, 2012. p. 367-368.

[2] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 568.

[3] Tribunal de Justiça do Estado de Santa Catarina – Apelação Cível –  AC 21363 SC 2006.002136-3 (TJ-SC). Primeira Câmara de Direito Público Apelante: Município de Concórdia – D.J. 22/03/2006

[4] JUSTEN FILHO, Marçal. Comentário à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. São Paulo:  Editora Dialética. 9ª Edição. 2002. p. 185.

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