Regulação e serviços públicos

Atualizado: Abr 23


A ilegalidade dos preços específicos cobrados pelas concessionárias aeroportuárias para remunerar serviços já abrangidos pelas tarifas de armazenagem e capatazia

Algumas controvérsias foram identificadas em aeroportos do Brasil quanto à possibilidade de cobrança de preços específicos (tarifas), pelas empresas concessionárias que realizam a gestão de aeroportos, em virtude da prestação de serviços administrativos que não estariam abrangidos pelas tarifas de armazenagem e capatazia.


Além de a referida cobrança ser questionável sob o ponto de vista da legalidade, também pode ser analisada sob o ponto de vista regulatório, dados os efeitos concorrenciais de sua instituição.


Assim, o tema central ora posto em discussão gira em torno da abrangência das tarifas de armazenagem e capatazia, quais serviços estariam abarcados por essas tarifas e a possibilidade de cobrança de valores pelos serviços administrativos prestados no âmbito dos terminais de cargas aeroportuários.


Para iniciar a discussão, válido é o destaque da Lei n° 6.009/1973, responsável por conceituar as tarifas de armazenagem e capatazia, consoante art. 3º, incisos IV e V:


Art. 3º As tarifas aeroportuárias a que se refere o artigo anterior, são assim denominadas e caracterizadas:

(…)

IV – Tarifa de Armazenagem – devida pelo armazenamento, guarda e controle das mercadorias nos Armazens de Carga Aérea dos Aeroportos; incide sobre consignatário ou transportador no caso de carga aérea em trânsito.

V – Tarifa de Capatazia – devida pela movimentação e manuseio das mercadorias a que se refere o item anterior; incide sobre o consignatário, ou o transportador no caso de carga aérea em trânsito.


O Decreto 89.121/1983, que regulamenta a Lei 6.009/1973, nos artigos 7° e 8°, descreve de maneira mais pormenorizada a função das supracitadas tarifas:

Art. 7º A tarifa de armazenagem será cobrada pela utilização dos serviços de: armazenagem, guarda e controle das mercadorias nos armazéns de carga do aeroporto; incide sobre o consignatório da mercadoria ou sobre o transportador no caso de carga aérea em trânsito. Parágrafo único. A tarifa a que se refere este artigo será quantificada em função do valor CIF (custo, seguro e frete); da natureza da mercadoria e do tempo de armazenamento e será progressivamente crescente com o período que a mercadoria permanecer no local apropriado do aeroporto.

Art. 8º A tarifa de capatazia será cobrada pela utilização dos serviços de movimentação e manuseio das mercadorias nos armazéns de carga aérea; incide sobre o consignatário ou o transportador no caso de carga aérea em trânsito. Parágrafo único. A tarifa de que trata este artigo será quantificada em função do peso e natureza da mercadoria, e será devida por toda e qualquer mercadoria movimentada no local apropriado do aeroporto.


Os preços específicos, por sua vez, são delimitados no art. 4° do mesmo diploma normativo, com o seguinte texto:


Art. 4º Os preços específicos a que se refere a letra b, do parágrafo único, do artigo 2º, são devidos pela utilização de áreas, edifícios, instalações, equipamentos, facilidades e serviços, não abrangidos pelas tarifas aeroportuárias; incide sobre o usuário ou concessionário dos mesmos.


Da leitura depreende-se que os preços específicos seriam devidos por serviços não abrangidos pelas tarifas aeroportuárias, mas sempre demandam o exercício de alguma atividade por parte da concessionária de serviço público.


Diante disso é possível verificar que as concessionárias administradoras dos aeroportos alegam suposto “vácuo regulatório” tarifário para as cargas que transitam nos terminais a título de importação (trânsito aduaneiro – DTA). Essas cargas demandariam a prestação de serviços de armazenagem, guarda e controle documental, fundamentando a criação de preço específico.


Esses serviços, segundo as concessionárias, até a criação da controversa “tarifa de serviços administrativos”, não eram remunerados e não estavam incluídos nas tarifas de armazenagem e capatazia. Nesse sentido, caso não fosse instituída a respectiva tarifa, possível seria, até mesmo, o pleito de reequilíbrio econômico-financeiro do contrato administrativo, dada a assunção de maiores obrigações e ônus por parte da concessionária na execução de serviços sem a correspondente remuneração.


Em consulta pública ao processo administrativo (processo n° 00058.032355/2018-30) envolvendo a concessionária do aeroporto de Viracopos (Campinas – SP), depreende-se que a Agência Nacional da Aviação Civil (ANAC) se manifestou contrariamente à criação de preços específicos a título de contraprestação à serviços administrativos de armazenagem, guarda e controle documental de cargas que estejam em trânsitos nos terminais (importação – trânsito aduaneiro – DTA).


A ANAC se baseia no art. 11 do Decreto n° 89.121/1983, que regulamenta a Lei nº 6.009/1973, responsável por dispor acerca da utilização e a exploração dos aeroportos e das facilidades à navegação aérea:


Art. 11 Os preços específicos a que se refere a letra “b” do parágrafo único do artigo 2º deste Decreto, serão os preços mínimos cobrados dos usuários, pela utilização de áreas, edifícios, instalações, equipamentos, facilidades e serviços dos aeroportos, não abrangidos pelas tarifas aeroportuárias; incidem sobre os usuários dos mesmos.


O art. 2° do Decreto, acima referido, possui o seguinte conteúdo:


Art. 2º A efetiva utilização de áreas, edifícios, instalações, equipamentos, facilidades e serviços de um aeroporto está sujeita ao pagamento referente aos preços que incidirem sobre a parte utilizada. Parágrafo único. Os preços de que trata este artigo serão pagos a entidade responsável pela administração do aeroporto, e serão representados por:

  1. a) tarifas aeroportuárias, aprovadas pelo Ministro da Aeronáutica, para aplicação geral em todo o território nacional; e

  2. b) preços específicos, estabelecidos pela entidade responsável pela administração do aeroporto.


A agência reguladora defende que nas atividades abrangidas pelas tarifas de armazenagem e capatazia, já instituídas, incluem-se eventuais procedimentos burocráticos necessários para a fruição do serviço no terminal de cargas.


A Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária (INFRAERO) se posicionou, no mesmo processo administrativo, de maneira favorável à instituição da tarifa instituída para remunerar serviços administrativos e gestão documental.

Segundo a INFRAERO, existiria todo um trabalho administrativo, de custo e responsabilidade elevados, que não se encontraria abarcado pelas tarifas de armazenagem e capatazia. Assim, não seriam necessariamente meros procedimentos burocráticos necessários à fruição do serviço nos terminais de cargas”, mas de serviços efetivamente prestados, diversos das atividades de armazenamento, guarda, controle, movimentação e manuseio de mercadorias, que geram responsabilidades e custos.


Para a INFRAERO, ainda haveria uma série de atividades administrativas que não estariam englobadas pelas tarifas aeroportuárias e, consequentemente, demandariam a utilização de mão-de-obra e materiais que deveriam ser remunerados por preço específico, conforme previsão contida no art. 4º da Lei nº 6.009/73.


Diante disso, importante é a análise do atividade de gestão aeroportuária para entender se esses preços específicos possuem fundamento ou representam alternativa para que as concessionárias busquem receitas adicionais por meio de violação à regulação tarifária vigente ou de fechamento de mercado (restrição à competição).


Em sede preliminar, e diante da suspensão das cobranças no Aeroporto Afonso Pena (São José dos Pinhais – PR), ao que tudo indica, inexistem serviços adicionais a ser remunerados por preço específico, vez que o serviço de controle e gestão documental de cargas nos terminais integra as atividades típicas de exportação e trânsito aduaneiro, as quais já são remuneradas pelas tarifas de armazenagem e capatazia.


Além disso, não há que se falar em reequilíbrio econômico financeiro do contrato neste caso, uma vez que essas atividades já deveriam ter sido consideradas e abarcadas na proposta ofertada em licitação pública pela concessionária de serviço público.


Ressalta-se, por fim, que há impacto concorrencial na instituição da referida tarifa para gestão documental, pois a sua cobrança por cada volume de carga individualmente importada poderá elevar significativamente o custo para a realização do trânsito aduaneiro para a zona secundária, impactando na competição sobre a atividade de importação e exportação de carga, atualmente prestada de forma exclusiva pelo administrador aeroportuário.


Caso haja a declaração de ilegalidade da tarifa instituída para remunerar serviços administrativos e gestão documental das cargas no terminais, consequentemente surgirá o direito de restituição de tais valores pelas empresas importadoras e demais interessados que tenham se sentido prejudicados pela cobrança.

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